Başvuru Bedelinin İadesine Yönelik Talep Dilekçesinde Birden Fazla Karara İlişkin İade Talebinde Bulunulabilir Mi?

Yargı kararları çerçevesinde bir değerlendirme

1. Mevzuat açısından değerlendirme:

7421 sayılı Vergi Usul Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 13. maddesiyle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na eklenen geçici 21’nci maddesinde, itirazen şikayet başvuru bedelinin iadesi için Kuruma yazılı talepte bulunulması gerektiği düzenlenmiştir.[1]

Öte yandan, İtirazen Şikâyet Başvuru Bedelinin İadesine İlişkin Yönerge’nin (“Yönerge”) “İade talebi” başlıklı 4’üncü maddesinin ikinci fıkrasında, tek dilekçe ile birden fazla karara ilişkin iade talebi yapılamayacağı düzenlenmiştir.

Anayasa’nın 124. maddesinde düzenlenmiş olduğu üzere; cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilmektedir.

Anayasal tanımdan görüleceği üzere, yönetmelikler normlar hiyerarşisine uygun olmalı, üst norm olan kanunlara aykırı olmamalıdır. Aksi yöndeki tutum, yönetmeliğin konu unsuru bakımından hukuka aykırılığını doğurur.[2]

Bu konuda, Danıştay 5. Dairesinin 25/05/1988 tarih ve E: 1987/2545, K: 1988/2569 sayılı kararında; “Türk hukuk sisteminde yönetmelikler normlar hiyerarşisinde yasa ve tüzükten sonra gelmekte oldukları gibi yönetmeliklerle yasalara aykırı veya yasa hükümlerini değiştirici nitelikte hükümler sevkedilmesi olanak dışıdır.” şeklinde belirtilmiştir.[3]

Bu çerçevede, başvuru bedelinin iadesine ilişkin 4734 sayılı Kanun ve Yönerge çerçevesinde bir inceleme yapıldığında;

4734 sayılı Kanun’da iade taleplerinin yazılı olarak yapılması gerektiği dışında tek dilekçe ile birden fazla karara ilişkin iade talebinde bulunulmaması gerektiği yönünde bir düzenlemenin bulunmadığı görülmektedir.

Bu çerçevede Yönerge ile iade başvurularına ilişkin 4734 sayılı Kanun’da öngörülmeyen bir sınırlama getirilmektedir. Bu durum, kanun ile verilmiş olan hakkın daraltılması sonucunu doğurmaktadır.

2. Kamu İhale Kurulu (“Kurul”) kararları açısından değerlendirme:

Başvuru bedeline ilişkin talep dilekçesinde birden fazla karara ilişkin iade talebinde bulunulması halinde Kurul tarafından başvurunun usul yönünden reddine karar verilmektedir.

3. Yargı kararları açısından değerlendirme:

Kurul’un başvurunun usul yönünden reddi kararlarına karşı idari yargı yerinde dava açılması halinde mahkemeler –yukarıda açıklamış olduğumuz gerekçelerle- Kurul kararlarının iptaline karar vermektedir.

Bu konuda, Ankara 7. İdare Mahkemesinin 04/01/2024 tarih ve E:2023/501, K:2024/10 sayılı kararında;

“(...) anılan başvurunun da 24/01/2023 tarih ve 2023/YK-731 sayılı Kamu İhale Kurulu kararıyla "(...)Yapılan incelemede, iade talebinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na eklenen Geçici 21'inci madde gereğince başvuru tarihinin son günü olan 26.12.2022 tarihinde Kuruma yapıldığı, ancak talep dilekçesi kapsamında tek dilekçe ile birden fazla karara ilişkin iade talebinde bulunulduğu bu nedenle bedel iadesi talebinin reddedilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır." gerekçesiyle talebinde reddine karar verilmesi üzerine de bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.

Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır.

Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.

Bu çerçevede, 7421 sayılı Kanun'un 13. maddesiyle 4734 sayılı Kanun'a eklenen geçici 21. madde hükmü incelendiğinde, Kamu İhale Kurumuna yapılan itirazen şikâyet başvurusu sırasında ödenen başvuru bedelinin iadesi talebiyle yapılacak başvuruların değerlendirilmesinde esas alınması gereken ölçütlerin, (1) başvuru sahibinin iddialarının tamamında haklı bulunduğu ve 16/11/2022 tarihinden önce alınmış bir kurul kararının bulunması, (2) iade talebinin geçici 21. maddenin yürürlük tarihi olan 16/11/2022 tarihinden itibaren otuz gün içinde yapılması, (3) yazılı olarak talepte bulunulması olarak belirlendiği, söz konusu şartlar dışında başvuru şartlarına yönelik bir sınırlamaya yer verilmediği görülmektedir.

Uyuşmazlık konusu olayda, davacıların başvuru bedelinin iadesine yönelik talep dilekçesinde birden fazla karara ilişkin iade talebinde bulunulduğu gerekçesiyle talebin reddine karar verildiği görülmekte ise de; 7421 sayılı Kanun'un 13. maddesiyle 4734 sayılı Kanun'a eklenen geçici 21. Madde hükmünde iade taleplerinin yazılı olarak yapılması gerektiği dışında tek dilekçe ile birden fazla karara ilişkin iade talebinde bulunulmaması gerektiği yönünde bir düzenlemenin bulunmadığı görülmektedir.

Bununla birlikte, İtirazen Şikayet Başvuru Bedelinin İadesine İlişkin Yönerge ‘de; tek dilekçe ile birden fazla karara ilişkin iade talebi yapılamayacağı düzenleme altına alınmış ise de, başvuru şartlarına yönelik söz konusu düzenlemenin Kanun'da öngörülmeyen bir sınırlama içerdiği, dolayısıyla kanun ile verilmiş olan hakkın daraltılması sonucunu doğurduğu görüldüğünden, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde yer verilen "(...)Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." kuralı ile kanun koyucu tarafından idari yargı mercilerine üst norma aykırı düzenleyici işlemin ihmal edilmesi suretiyle uyuşmazlığın çözüme kavuşturulması yolunda tanınan yetki kapsamında bahse konu yönerge hükümleri ihmal edilerek uyuşmazlığın çözümlenmesi gerektiği açıktır.” gerekçesiyle, dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmiştir.

Ankara 20. İdare Mahkemesi’nin 18.05.2023 tarihli ve E:2023/276, K:2023/670 sayılı kararı ve Ankara 20. İdare Mahkemesi’nin 18.05.2023 tarihli ve E:2023/277, K:2023/669 sayılı kararı da aynı yöndedir.

4. Sonuç:

Her ne kadar Yönerge’de başvuru bedelinin iadesine ilişkin olarak tek talep dilekçesi ile birden fazla karara ilişkin iade talebinde bulunulamayacağı düzenlenmişse de, Yönerge’deki bu düzenleme Anayasa’nın 124. maddesine aykırılık teşkil etmekte, 4734 sayılı Kanun’un kapsamını değiştirmektedir.

Bu çerçevede, 4734 sayılı Kanun’da yer almayan, normlar hiyerarşisine aykırı Yönerge düzenlemelerine göre tesis edilen başvurunun usul yönünden reddi kararları hukuka aykırı olup, mahkemelerce verilen iptal kararlarının Anayasa ve 4734 sayılı Kanun'a uygun olduğu değerlendirilmektedir.