Aşırı düşük teklif kavramı üzerine gerek ulusal gerekse uluslararası mevzuatta kapsamlı bir tanım yoktur. 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesinde, yaklaşık maliyet ve diğer tekliflere göre aşırı düşük olan teklif bedelinden söz edilmektedir. Bu anlamda bir teklifin aşırı düşük olarak nitelendirilmesi için en önemli gerekçe, sunulan teklif fiyatıyla ihale konusu işin yapılması için tereddüt oluşmasıdır. Dolayısıyla ihale sürecinde, sunulan bir teklif fiyatının, imzalanacak kamu ihale sözleşmesinin ifası konusunda tereddüt ortaya çıkarması, o teklifin aşırı derecede düşük olduğunu ortaya koymaktadır.
Türkiye’de yasal düzenleme, tereddüt yaratacak bedelin yaklaşık maliyet ve diğer tekliflerle karşılaştırılarak bulunması gerektiğini ifade etmektedir. Bu tespit kanunun bütününe bakıldığında daha anlamlı hale gelmektedir. 4734 sayılı Kanun yaklaşık maliyetin oluşmasında ve ihaleye teklif verilmesinde rekabet ilkesini ön plana çıkararak, serbest fiyat rekabeti sonucunda piyasa dengesinin/rasyonelinin bulunmasını amaçlamaktadır. Nitekim, bu amaçla yaklaşık maliyet için her türlü fiyat araştırmasının yapılacağı, 4734 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinde hüküm altına alınmıştır. Buradan çıkan temel sonuç, idarelerin hazırladıkları yaklaşık maliyetin piyasa fiyatını yansıttığının kabulü ve isteklilerin de serbestçe rekabet ettikleri varsayımından hareketle, yeterli rekabetin olduğu bir piyasada, bu dengenin dışında sunulan atipik bir teklifin tereddüt yaratmasının kaçınılmaz olduğudur.
Kamu ihale sözleşmesinin ifası konusunda tereddüt yaratacak atipik fiyat olarak tanımlanan aşırı düşük tekliflerin sağlıklı işleyen bir piyasa yapısında bulunması beklenmemektedir. Ancak buna rağmen Türkiye’de ve çeşitli uluslararası uygulamalarda bu durumun ihale sürecinde ortaya çıkan bir sorun olarak belirdiği görülmektedir. Bu durumda, ihale sürecine katılan bir isteklinin aşırı derecede düşük bir fiyat teklif etmesinin nedenleri üzerinde durulmalıdır. Aşırı düşük teklife yol aşan nedenler istekliden kaynaklanabileceği gibi ihaleyi yapan idareden de kaynaklanabilir.
İstekliden kaynaklanan nedenlerin başında, ihale konusu ihtiyacın tam olarak anlaşılmaması veya anlaşılamaması gelmektedir. İhale şartnamelerinde idarenin tanımladığı iş toplamını daha az algılayan isteklinin buna göre daha düşük teklif vermesi olağandır. Örneğin bir yapım işinde kullanılacak toplam beton miktarının ilgili fen kurallarına göre bulunması gerekenden daha düşük hesaplayan kişinin teklifi de düşük olacaktır.
Konuyla ilgili bir başka neden, kar etme güdüsünün ikinci plana itilmesi olabilir. Görece daha düşük boyuttaki işlerde, isteklilerin deneyim elde etmek amacıyla, çok az kar oranlarıyla teklif sunmaları bu tür sonuçlar ortaya koyabilir.
Bu tür piyasa işlemleri dışında, iflas sorunu olan yüklenicilerin kamu ihalesini elde etmek yoluyla, bu durumdan kurtulmak istemeleri ve olabildiğince düşük teklif sunmaları durumuna da rastlanmaktadır. İflas olasılığıyla karşılaşan istekliler, devletin ödeme sorunu olmayacağı varsayımından hareketle aşırı düşük teklif sunma yöntemine başvurmaktadırlar.